Lei 14.119/2021: um avanço para a política ambiental no Brasil

Por Juliana Flávia Mattei

Um importante avanço no aprimoramento das políticas ambientais no Brasil se deu recentemente com a publicação da Lei 14.119, de 13 de janeiro de 2021, que instituiu a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA) e o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA). A matéria veio ratificar o artigo 41 do Código Florestal (Lei 12.651, de 2012), que já autorizava o Poder Executivo Federal a criar mecanismos de incentivo à conservação do meio ambiente, conforme disposto em seu inciso I, que faculta “o pagamento ou incentivo a serviços ambientais como retribuição, monetária ou não, às atividades de conservação e melhoria dos ecossistemas e que gerem serviços ambientais”.

Assim, com a nova lei, abre-se um leque de possibilidades compensatórias e de oportunidades de ampliação de um mercado sustentável para quem mantém suas áreas e negócios em consonância com as legislações ambientais, cria-se, ainda, um grande estímulo para aqueles que necessitam adequar suas atividades às boas práticas em prol da preservação do meio ambiente, ou mesmo se incentiva a formação de um mercado paralelo de investidores nessa área, independentemente de ações governamentais. 

Embora pairem dúvidas sobre alguns pontos da lei, especialmente sobre os mecanismos pelos quais vão acontecer as negociações e os pagamentos por serviços ambientais, encontram-se previstas, em seu artigo 3°, as seguintes modalidades de pagamento por serviços ambientais: o pagamento direto, monetário ou não monetário; a prestação de melhorias sociais a comunidades rurais e urbanas; a compensação vinculada a certificado de redução de emissões por desmatamento e degradação; os títulos verdes (green bonds), o comodato e a Cota de Reserva Ambiental (CRA). Conforme dispõe o § 1.º, outras formas de pagamento poderão ser criadas por atos normativos do poder público federal. Convém destacar também que o § 2.º estabelece que as modalidades de pagamento deverão ser previamente pactuadas entre pagadores e provedores de serviços ambientais.

Dada a relevância da matéria para o atual contexto econômico do país, que ainda sofre com os efeitos da pandemia, é alta a expectativa de que tão logo surja um decreto regulamentador, capaz de assegurar a efetividade de seu cumprimento.

Dos objetivos da Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA)

Em linhas gerais, o novo regramento segue os princípios basilares de proteção ambiental contidos no texto constitucional, especialmente em seu artigo 225. Nesse sentido, guarda relevância o artigo 4°, que trata dos objetivos, entre os quais citados: I – orientar a atuação do poder público, das organizações da sociedade civil e dos agentes privados em relação ao pagamento por serviços ambientais, de forma a manter, recuperar ou melhorar os serviços ecossistêmicos em todo o território nacional; II – estimular a conservação dos ecossistemas, dos recursos hídricos, do solo, da biodiversidade, do patrimônio genético e do conhecimento tradicional associado; III – valorizar econômica, social e culturalmente os serviços ecossistêmicos; IV – evitar a perda de vegetação nativa, a fragmentação de habitats, a desertificação e outros processos de degradação dos ecossistemas nativos e fomentar a conservação sistêmica da paisagem; V – incentivar medidas para garantir a segurança hídrica em regiões submetidas à escassez de água para consumo humano e a processos de desertificação; VI – contribuir para a regulação do clima e a redução de emissões advindas de desmatamento e degradação florestal; VII – reconhecer as iniciativas individuais ou coletivas que favoreçam a manutenção, a recuperação ou a melhoria dos serviços ecossistêmicos, por meio de retribuição monetária ou não monetária, prestação de serviços ou outra forma de recompensa, como o fornecimento de produtos ou equipamentos; VIII – estimular a elaboração e a execução de projetos privados voluntários de provimento e pagamento por serviços ambientais, que envolvam iniciativas de empresas, de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) e de outras organizações não governamentais; IX – estimular a pesquisa científica relativa à valoração dos serviços ecossistêmicos e ao desenvolvimento de metodologias de execução, de monitoramento, de verificação e de certificação de projetos de pagamento por serviços ambientais; X – assegurar a transparência das informações relativas à prestação de serviços ambientais, permitindo a participação da sociedade; XI – estabelecer mecanismos de gestão de dados e informações necessárias à implantação e ao monitoramento de ações para a plena execução dos serviços ambientais; XII – incentivar o setor privado a incorporar a medição das perdas ou ganhos dos serviços ecossistêmicos nas cadeias produtivas vinculadas aos seus negócios; XIII – incentivar a criação de um mercado de serviços ambientais; XIV – fomentar o desenvolvimento sustentável. 

Vale lembrar também outros pontos importantes trazidos pela Lei em seu artigo 2°, como a conceituação de ecossistema, a caracterização dos serviços ecossistêmicos e suas modalidades, a definição de serviços ambientais, o que se considera pagamento por serviços ambientais e quem são os pagadores e provedores desses serviços. Conforme dispõe o inciso I, ecossistema é um “complexo dinâmico de comunidades vegetais, animais e de microorganismos e o seu meio inorgânico que interagem como uma unidade funcional”. Com efeito, verifica-se a incorporação do artigo 2° da Convenção sobre Diversidade Biológica, de 1992, que já apontava uma definição sobre o tema. A caracterização de serviços ecossistêmicos está prevista no inciso II como sendo os “benefícios relevantes para a sociedade gerados pelos ecossistemas, em termos de manutenção, recuperação ou melhoria das condições ambientais, nas seguintes modalidades: a) serviços de provisão: os que fornecem bens ou produtos ambientais utilizados pelo ser humano para consumo ou comercialização, tais como água, alimentos, madeira, fibras e extratos, entre outros; b) serviços de suporte: os que mantêm a perenidade da vida na Terra, tais como a ciclagem de nutrientes, a decomposição de resíduos, a produção, a manutenção ou a renovação da fertilidade do solo, a polinização, a dispersão de sementes, o controle de populações de potenciais pragas e de vetores potenciais de doenças humanas, a proteção contra a radiação solar ultravioleta e a manutenção da biodiversidade e do patrimônio genético; c) serviços de regulação: os que concorrem para a manutenção da estabilidade dos processos ecossistêmicos, tais como o sequestro de carbono, a purificação do ar, a moderação de eventos climáticos extremos, a manutenção do equilíbrio do ciclo hidrológico, a minimização de enchentes e secas e o controle dos processos críticos de erosão e de deslizamento de encostas; d) serviços culturais: os que constituem benefícios não materiais providos pelos ecossistemas, por meio da recreação, do turismo, da identidade cultural, de experiências espirituais e estéticas e do desenvolvimento intelectual, entre outros.

Quanto à definição de serviços ambientais, de acordo com o inciso III, do artigo 2°, trata-se de atividades individuais ou coletivas que favorecem a manutenção, a recuperação ou a melhoria dos serviços ecossistêmicos, estimulando, dessa forma, uma prática que esteja em sintonia com as políticas de desenvolvimento sustentável, e propiciando também maior adesão de agentes privados em iniciativas que sejam geridas por princípios conservacionistas. Importante ressaltar o inciso IV, que considera pagamento por serviços ambientais como uma transação de natureza voluntária, mediante a qual um pagador de serviços ambientais transfere a um provedor desses serviços recursos financeiros ou outra forma de remuneração, nas condições acertadas, respeitadas as disposições legais e regulamentares pertinentes. No que tange ao pagador, a lei estabelece, no inciso V, o poder público, organização da sociedade civil ou agente privado, pessoa física ou jurídica, de âmbito nacional ou internacional, que provêm o pagamento dos serviços ambientais. Já os provedores de serviços ambientais podem ser pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, ou grupo familiar ou comunitário que, preenchidos os critérios de elegibilidade, mantêm, recuperam ou melhoram as condições ambientais dos ecossistemas. 

Importante destacar ainda a necessidade de integração do PNPSA com as demais políticas setoriais e ambientais, acautelada no § 1° do artigo 4°. 

Do Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA)

De acordo com a Lei, caberá ao Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais, no âmbito do SISNAMA, a efetivação da Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais relativamente ao pagamento desses serviços pela União. Das ações previstas no Programa, de acordo com o artigo 7° da Lei, destacam-se: a conservação e recuperação da vegetação nativa, da vida silvestre e do ambiente natural em áreas rurais, especialmente aquelas relevantes para a formação de corredores de biodiversidade; a conservação de remanescentes vegetais em áreas urbanas e periurbanas de importância para a manutenção e melhoria da qualidade do ar, dos recursos hídricos e do bem-estar da população, e para a formação de corredores ecológicos; a conservação e melhoria da quantidade e qualidade da água, principalmente nas bacias hidrográficas com cobertura vegetal crítica; o manejo sustentável de sistemas agrícolas, agloflorestais e agrossilvopastoris que contribuam para captura e retenção de carbono. Embora elencadas diversas ações, o § 1° do artigo 6° possibilita a identificação de outras, com novos potenciais provedores.

Podem ser objeto do Programa as áreas cobertas com vegetação nativa; áreas sujeitas à restauração ecossistêmica, à recuperação da cobertura vegetal nativa ou ao plantio agroflorestal; unidades de conservação de proteção integral, reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável; terras indígenas, territórios quilombolas e outras áreas legitimamente ocupadas por populações tradicionais, mediante consulta prévia, nos termos da Convenção 169 da OIT; paisagens de grande beleza cênica, prioritariamente em áreas de especial interesse turístico; áreas de exclusão de pesca; áreas prioritárias para a conservação da biodiversidade.

Importante sublinhar também a exigência de requisitos específicos para participação no Programa, entre os quais o enquadramento em uma das ações definidas;  a necessidade, para imóveis privados, de comprovação de uso ou ocupação regular por meio de inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR), ressalvadas as terras indígenas, os territórios quilombolas e outras áreas ocupadas legitimamente por comunidades tradicionais; formalização de contrato específico; outros estabelecidos em regulamento. 

Ainda estão presentes para participação no Programa requisitos como contrato por termo de adesão; verificação e comprovação das ações de manutenção, de recuperação ou de melhoria da área objeto de contratação; captação para financiamento do programa de recursos de pessoas físicas e de pessoas jurídicas de direito privado e perante as agências multilaterais e bilaterais de cooperação internacional, preferencialmente sob a forma de doações ou sem ônus para o Tesouro Nacional, exceto nos casos de contrapartida de interesse das partes. 

Em relação aos imóveis privados, são elegíveis, para provimento de serviços ambientais, os situados em zona rural inscritos no CAR, previsto na Lei 12.651, de 25 de maio de 2012, dispensada essa exigência para aqueles a que se refere o inciso IV do caput do artigo 8° da Lei, como terras indígenas, territórios quilombolas e outras áreas legitimamente ocupadas por populações tradicionais, mediante consulta prévia, nos termos da Convenção 169 da OIT sobre povos indígenas e tribais; os situados em zona urbana que estejam em conformidade com o plano diretor, de que trata o § 1° do art. 182 da CF, e com a legislação dele decorrente; as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs) e as áreas das zonas de amortecimento e dos corredores ecológicos cobertas por vegetação nativa, nos termos da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000. 

Convém ressaltar que o parágrafo único do artigo 9° da Lei dispõe que também serão elegíveis, para pagamento por serviços ambientais com uso de recursos públicos, conforme regulamento, as Áreas de Preservação Permanente, Reserva Legal e outras sob limitação administrativa nos termos da legislação ambiental, preferencialmente aquelas localizadas em bacias hidrográficas consideradas críticas para o abastecimento público de água, assim definidas pelo órgão competente, ou em áreas prioritárias para conservação da diversidade biológica em processo de desertificação ou avançada fragmentação.  

A Lei impõe algumas restrições para a aplicação de recursos públicos para pagamento por serviços ambientais, estando vedadas de receber tais recursos pessoas físicas e jurídicas inadimplentes em relação a termo de ajustamento de conduta ou de compromisso firmado com os órgãos competentes com base nas Leis da Ação Civil Pública e da Florestal e áreas embargadas pelos órgãos do Sisnama, conforme disposições da Lei Florestal. 

Do Contrato de Pagamento por Serviços Ambientais

A Lei ainda discrimina cláusulas essenciais para cada tipo de contrato de pagamento por serviços ambientais, elencando as que são consideradas obrigatórias e algumas especificidades a respeito.