Édis Milaré e Maria Clara Rodrigues Alves Gomes
O PL 2.159/21 cria a lei geral do licenciamento ambiental, visando uniformizar, agilizar e desburocratizar o processo, mas gera debates sobre impactos e eficácia.
I. Introdução
Com a recente aprovação pelo Congresso Nacional do Projeto de Lei nº 2.159/2021, em 17 de julho de 2025, o Brasil está em vias de ter, finalmente, uma Lei Geral do Licenciamento Ambiental – LGLA: uma norma federal de caráter geral, aplicável a todos os entes da federação, cuja expectativa é tornar o licenciamento ambiental mais uniforme, célere e menos burocrático. No entanto, o texto da norma, conforme aprovado, tem gerado ampla discussão em diversos setores da sociedade brasileira.
Vale lembrar que essa matéria tramitou por mais de 21 anos no Congresso Nacional, tendo sido objeto de projetos de lei que tiveram diferentes redações. Essa longa tramitação se justifica, em parte, pela relevância e sensibilidade do tema, bem como pelos distintos interesses envolvidos.
Há, agora, grande expectativa em torno da sanção presidencial, cujo prazo se encerra em 08 de agosto de 2025, e dos possíveis vetos ao texto aprovado. De um lado, a Frente Parlamentar Mista Ambientalista encaminhou ao Presidente um pedido de veto a 18 dispositivos da lei, considerados mais críticos. De outro, 90 associações do setor produtivo defendem a sanção integral da norma.
Apesar das críticas ao texto aprovado, é inegável a importância da LGLA, seja pela necessidade de estabelecer regras uniformes, que reduzam as discrepâncias nos processos de licenciamento ambiental conduzidos pelos diferentes entes federativos, cujas estruturas e realidades são bastante distintas; seja pela busca por maior previsibilidade e segurança jurídica nesses processos.
Como já tivemos a oportunidade de observar, muito se crítica a respeito do licenciamento: exigências burocráticas excessivas, decisões pouco fundamentadas, insensatez desenvolvimentista de empreendedores, contaminação ideológica do processo e, ainda, a “anomia”, ou seja, a ausência de lei sobre a matéria que “teria transformado o processo em um reino da discricionariedade administrativa”1.
Bem por isso, e muito embora ainda não seja possível afirmar se o texto aprovado, de fato, alcançará os objetivos propostos pela norma, especialmente o de reduzir a burocracia que acomete os processos de licenciamento ambiental em todo o país, ou se implicará em retrocessos na proteção ambiental ou na atuação dos órgãos ambientais federais, como alguns têm manifestado, não se tem dúvidas de que com a aprovação do Projeto de Lei em questão evoluímos no debate da regulação da matéria.
Assim, a partir do texto aprovado, é possível fazer algumas importantes reflexões, identificando pontos que realmente poderão interferir de forma positiva nos processos de licenciamento; e outros mais controversos, que poderão ser objeto de veto e/ou judicialização.
II. Aspectos positivos e controversos do texto aprovado
O licenciamento ambiental, como se sabe, é instrumento instituído pela Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), por meio do qual o Poder Público disciplina a implementação de atividades e empreendimentos que possam causar alterações no meio ambiente, estabelecendo as medidas necessárias ao equacionamento dos impactos.
O texto aprovado traz uma nova conformação ao licenciamento ambiental, ao consolidar importantes regras que, até então, eram tratadas de forma esparsa e pouco sistematizada em normas estaduais e municipais, resoluções do CONAMA, instruções normativas ou portarias de órgãos ambientais, muitas vezes com abordagens distintas.
A positivação de regras gerais que definam prazos e procedimentos uniformes, aliás, é uma das finalidades dessa norma, porque confere maior previsibilidade ao processo, seja ele conduzido por um pequeno município, seja pelo IBAMA.
A tabela abaixo destaca alguns desses pontos positivos da nova lei:
Por outro lado, a nova norma tem sido objeto de críticas, devido a disposições controversas, algumas delas, inclusive, eivadas de inconstitucionalidade.
A tabela abaixo apresenta alguns comentários a esses pontos mais controversos da lei:
Por outro lado, a nova norma tem sido objeto de críticas, devido a disposições controversas, algumas delas, inclusive, eivadas de inconstitucionalidade.
A tabela abaixo apresenta alguns comentários a esses pontos:
III.Conclusão
Apesar de todas as críticas ao texto aprovado da LGLA, é inegável a importância de o Brasil contar com uma norma geral sobre licenciamento ambiental, com relevantes regras uniformes sobre essa matéria, devidamente positivas por lei em sentido estrito.
Obviamente que a lei em si não será suficiente para resolver todos os conflitos que pairam sobre o licenciamento ambiental. Como bem destaca Eduardo Fortunato Bim, “O licenciamento ambiental é instrumento pelo qual se realiza uma ponderação dos valores em jogo. Ao balançar valores complexos e conflitantes ele tem como papel harmonizar interesses em conflito para proceder ao juízo de viabilidade ambiental. Essa harmonização traduz-se em juízo discricionário do órgão licenciador e consiste basicamente no quanto se admite em termos de impactos ambientais e em quais condições.”2 Bem por isso, o licenciamento ambiental jamais estará imune a discussões, inclusive perante os tribunais.
De qualquer modo, o texto aprovado, nos termos do §2º do artigo 1º, define importantes diretrizes que devem nortear o uso desse instrumento, ao consignar que “o licenciamento ambiental deve prezar pela participação pública, pela transparência, pela preponderância do interesse público, pela celeridade e economia processual, pela prevenção do dano ambiental, pelo desenvolvimento sustentável, pela análise dos impactos e, quando couber, dos riscos ambientais”. Assim, mesmo diante de alegações de ilegalidade, inconstitucionalidade e da possibilidade de vetos, a aplicação da nova lei deverá estar alinhada a essas diretrizes fundamentais, a serem observadas tanto por empreendedores como pelos órgãos ambientais e demais envolvidos.
Assim, guardadas as críticas pertinentes e a possibilidade de vetos justificáveis, o texto aprovado da LGLA parece ter maior capacidade de aprimorar o licenciamento ambiental do que resultar em eventuais retrocessos.
E, de todo modo, caso sancionado, integral ou parcialmente, será necessário promover uma mudança profunda na forma como o licenciamento ambiental é compreendido e aplicado, de modo a instrumentalizar e concretizar os princípios que a norma preconiza, com vistas a construir um processo realmente eficaz, eficiente e efetivo na gestão de impactos ambientais, capaz de superar a burocracia e garantir a segurança jurídica que dele se espera.
1. MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 12ª ed., São Paulo: Thomson Reuters/RT, 2020, p. 998.
2. BIM, Eduardo Fortunato. Licenciamento Ambiental. 5ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 29.